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英国支出评估：大胆投资，打造清洁未来

戴茜·詹姆斯  埃辛·塞尔因

格兰瑟姆气候变化与环境研究所网站

2025 年 6 月 13 日

财政大臣于2025年6月12日访问德比大学核技能学院。在支出审查中宣布了新的核能资金。照片：Simon Walker/HM Treasury，来自Flickr

戴茜·詹姆斯和埃辛·塞尔因回顾了2025年6月11日发表的财政大臣支出审查，其对英国清洁和弹性增长的影响，以及现在应该关注的重点所在。

在2025年6月的支出审查中，财政大臣雷切尔·里夫斯（Rachel Reeves）展示了她对财政规则改革的好处，我们去年也对此推荐过：此举正在促进资本投资，以支持英国经济的清洁转型和增长。能源安全和净零部现在将在2023-24财年至2028-29财年间其部门总支出限额的年平均实际增长16%，在所有部门中排名第五。

政府现在应该专注于最大限度地发挥这些投资的影响，使其与该国的清洁目标完全一致，同时树立投资者的长期信心，包括通过即将出台的工业战略。还应将重点放在寻找创新解决方案上，以支持其他国家向低碳、有韧性的经济转型，以减轻削减国际发展支出的影响。

能源脱碳

英国的清洁转型需要雄心勃勃地推出一系列解决方案来实现能源脱碳。关于另外两个碳捕获、使用和封存（CCUS）集群的消息以及核能的新资金，包括对赛兹韦尔三号核电站项目的支持，是朝着这一目标迈出的重要一步。现在需要的工作重点是以完全支持英国增长和净零目标的方式分配承诺的资金，同时继续扩大可再生能源的规模。

CCUS将成为解决英国一系列经济活动排放问题不可或缺的工具。这也使英国拥有地质和技术优势，成为全球重要的参与者。但是，在某些行业过早地允许过多的CCUS发展可能会造成可避免的锁定到天然气。在将总体资金承诺转化为对特定项目的支持时，需要注意将这种风险降至最低。

在核能方面，如果该技术要为英国到2050年实现净零排放目标做出有意义的贡献，就需要提前进行投资增加容量。气候变化委员会（）平衡途径包括到2050年的11吉瓦核电容量，高于2023年的6吉瓦。当前容量的很大一部分将在本十年末退役。但是，鉴于该技术的资本和劳动密集型性质，新核能的好处将来自像赛兹韦尔三号核电站这样的大型项目（将增加3.2吉瓦的容量）和小型模块化反应堆的组合——将在中长期内实现。这凸显了保持对在核能的同时提供近期成本和减排解决方案的支持的必要性。因此，GB能源公司的剩余购买力应该优先用于可再生能源，因为在本届议会的83亿英镑预算中，有25亿英镑已确认用于核能。

节能住宅

在需求方面，财政大臣确认在2025-26财年至2029-30财年期间提供132亿英镑的资金，以履行政府对“温暖家园计划”的宣言承诺，这是受欢迎的。内斯塔分析表明这一数字，连同通过能源公司义务提供的资金，可以支付2025年至2029年间根据气候变化委员会的净零平衡途径进行房屋升级所需的大部分估计支出（尽管这项分析是在支出审查之前进行的，详细说明了总资金中的50亿英镑将用于金融交易，而不是政府资本支出）。

对低碳供暖和家庭能效的前期投资将带来显著的运营成本节省，特别是如果与早就应该采取的行动相结合，使电力更便宜。此类投资还展示了保护家庭免受未来潜在价格冲击所需的长期思考，类似于能源危机期间所看到的情况。建立对未来潜在冲击的抵御能力还应包括积极思考适当的财政应对措施。

改善运输

交通是支出审查的另一亮点，已确认为一系列区域交通计划提供资金。通过公共交通方案改善英国地区内部和之间的连通性，对于支持英国增长同时减少排放至关重要。所有这些基础设施的规划和建设都应该能够适应不断变化的气候，现有的基础设施也必须为这些风险做好准备。环境署的2024年评估得出的结论是，英格兰铁路和公路总距离的三分之一以上目前都面临洪水风险，预计到2050年，这两个网络的洪水风险将上升到一半左右。

清洁能源产业战略

随着新的清洁能源基础设施的部署，需要同时努力确保该国能够最大限度地利用相关的产业机会和国内就业机会。我们的研究展示了CCUS、核材料和绝缘材料等都是英国相对于其他国家的优势。在支出审查中宣布的技能和研发投资将增强英国的整体能力，以开发有竞争力的产品和服务满足全球需求，包括在清洁产业中的需求。但即将到来的产业战略仍然存在重要问题，该战略将清洁能源视为八大增长驱动行业之一。尤其是，政府如何选择解决高昂的工业能源成本问题，以及预期的技能差距不断增长的清洁区域将是英国能够在多大程度上抓住未来清洁增长机会的关键决定因素。前者不可避免地取决于电力市场安排审查（REMA）的结果，该审查迫切需要在区域定价等问题上提供确定性。

国际气候融资

支出审查已确认，外交、联邦和发展办公室（FCDO）将把官方发展援助（ODA）削减至国民总收入（GNI）的0.3%。鉴于这将减少英国在全球气候减缓和适应方面的支出，外交、联邦和发展办公室应该探索创新的金融工具（例如，为多边开发银行的贷款提供担保）要求上低收入和中等收入国家无需或提供少量官方发展援助，以实现脱碳或建立韧性，从而为最低收入国家保留官方发展援助。

国防

正如预期的那样，国防部（MoD）将在支出审查期间增加预算。在其最近的战略防御审查，国防部认识到气候变化和环境退化可能对英国武装部队产生的影响。它已经与合作伙伴一起开展工作，以评估和解决其因气候变化而面临的风险，使其车队脱碳，并为应对英国和国际上的灾难提供支持。

随着国防预算的增加，国防部应该寻找更多的机会来建立英国对气候变化的适应能力，并最大限度地利用其为低碳转型而进行的研发（R&D）的溢出效应。这可以从从其他地方采用的相关模式中吸取经验教训开始。例如，法国已经启动了一项气候和防御战略，并积极将气候变化考虑纳入武装部队的研发工作中。另一个例子是加拿大，其制定了2023-27年国防气候和可持续发展战略，明确投资于与气候相关的国防基础设施，并承诺在20年内投入100亿加元进行现代化改造，以符合气候适应力和减排目标。

自然与适应

负责适应和自然的环境、食品和农村事务部（Defra）已将其部门总支出限额削减了0.7%，其中资源支出削减了2.7%，资本支出增加了2.5%。不断增加的资本支出使防洪支出略有增加，但令人欣慰。支出审查增加了对建设和维护防洪设施的现有承诺，在2024/25至2025/26两个财年间拨款24亿英镑，在支出审查的三年内达到42亿英镑。到2028/29年，平均每年的防洪支出为14亿英镑，实际略有增加。

正如我们所建议的，审查没有明确采取跨领域适应方法，以确定需要额外投资的领域，以1）使相关的支出审查投标适应不断变化的气候，以及2）额外投资于国家和地方复原力项目。然而，对财政部的绿皮书，包括核算无法货币化的成本和收益、评估转型变革和补充指南对于理解未来适应的好处至关重要。

还宣布了可持续农业和自然恢复的实际支出小幅增加，从2024-26年的年均25亿英镑增加到2026-29年的27亿英镑。但是，此预算中有关支出的细节有限。财政部表示，通过环境土地管理计划支付的额外款项将通过“迅速减少不提供投资回报的补贴付款”来维持。需要更多信息来了解这种“逐步减少”对农场追求自然有益的农业实践、管理农业生产和生物多样性保护之间的潜在权衡以及建立复原力的能力的可能影响。

后续步骤

支出审查大胆地将资本支出分配给向有弹性和清洁的经济转型。格兰瑟姆研究所和CETEx期待继续与政府合作，回答有关如何管理这些投资以及国际气候融资和自然的未来的重要问题。