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锚定减排目标 构筑制度体系 碳达峰碳中和工作迈入新阶段——《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》专家解读之三

近日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，以下简称《方案》）。《方案》贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，对构建碳排放双控制度体系重点任务作出系统部署，对于建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、积极稳妥推进碳达峰碳中和、促进经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。

一、碳排放双控制度是实现碳达峰碳中和目标的关键一招

近年来，各地区、各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于碳达峰碳中和的重要论述和指示批示精神，推动“双碳”工作取得良好开局和积极成效。党中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》，各有关部门出台重点领域、重点行业实施方案和支撑保障方案，并系统部署了加快建立统一规范的碳排放统计核算体系、绿色低碳先进技术示范工程、产品碳足迹管理体系等一系列重大政策措施，碳达峰碳中和“1+N”政策体系构建完成，为碳达峰碳中和目标的实现奠定了坚实的制度基础。

同时，我国碳达峰碳中和工作仍面临严峻挑战。受新冠疫情和国内外多重因素影响，“十四五”规划《纲要》确定的节能降碳约束性指标完成情况不及预期。在“十四五”“十五五”交接的关键节点，《方案》首次全面完整阐述了碳排放双控的制度架构，及时回答了碳排放双控“是什么”和“怎么办”的问题。《方案》的出台，标志着能耗双控向碳排放双控全面转型取得重大进展，为当前和今后一段时间的“双碳”工作明确了工作主线、指明了前进方向、谋划了路径措施，对推进“双碳”工作具有重大意义。

二、凝聚各方力量，筑牢碳排放双控制度的四梁八柱

习近平总书记强调，“实现‘双碳’目标是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的”。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，更需要平衡好发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场间的关系。《方案》立足当前实际，以建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制为重点，系统部署了六项重点任务。

在国家层面，将碳排放纳入总体规划。这是将碳达峰、碳中和目标任务全面融入经济社会发展中长期规划的必然要求。“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性目标，合理确定五年规划期碳排放目标，并对重点任务和重大工程进行统筹部署，开展碳排放总量核算。

在地方层面，建立碳排放目标评价考核制度。要实现双碳目标，必须坚持全国一盘棋，而“指挥棒”就是区域的碳排放目标考核制度。在合理分解指标的基础上，制定出台碳达峰碳中和综合评价考核办法，统筹建立评价考核指标体系。推动省市两级建立碳排放预算管理制度，强化对区域碳排放的管理和调控能力。

在重点行业层面，建立碳排放预警管控机制。电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域是碳减排的重点。要合理划定行业碳减排的范围，摸清行业领域碳排放底数和减排潜力，常态化开展碳排放监测分析预警，并视情采取管控措施。

在企业层面，强化节能降碳管理制度。重点用能和碳排放单位是碳排放管理的“牛鼻子”。要制定出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度。充分发挥市场机制调控作用，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，探索配额有偿分配机制；健全全国温室气体自愿减排交易市场，推动更大范围减排；完善绿证交易市场，促进绿色电力消费。

在项目层面，开展固定资产投资项目碳排放评价。以重大项目为重点，结合碳预算制度，把好碳排放“入口关”。将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价，制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范。

在产品层面，建立产品碳足迹管理体系。碳足迹管理是连接国际与国内、政府与企业的重要发力点。要加快制定产品碳足迹规则标准，按照急用先行原则制定一批碳足迹核算规则标准。加强碳足迹背景数据库建设，建立定期更新发布机制。加快建立产品碳标识认证制度。

《方案》部署的6项任务涵盖了碳排放双控制度涉及的重点领域和关键环节，为下一阶段各地方、各部门推进碳排放双控工作指明了方向。

三、以时不我待的精神下好碳排放双控制度建设“先手棋”

《方案》明确，“十五五”时期我国将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，但这并不意味着《方案》要到“十五五”期间才正式生效。事实上，根据《方案》的工作安排，到2025年底，实施碳排放双控制度的各项基础工作必须全面完成，今明两年各方面的工作任务十分艰巨。对各地区而言，要加紧建设满足碳排放双控管理要求的统计制度、建立省市两级碳排放预算管理制度，提前谋划固定资产投资项目碳排放评价制度等；对于各部门而言，碳达峰碳中和综合评价考核制度、碳排放预算管理办法、重点行业领域碳排放核算机制等一系列制度亟需完成顶层设计；对各企业而言，则要加快摸清家底，准确研判下一阶段政策重点，结合自身实际主动建立碳排放管理机制，及时优化企业发展战略。各地区、各部门应当清醒地认识到，《方案》并不是2025年以后的工作预告，而是当下立即行动的冲锋号，应当以时不我待的精神，统筹谋划相关工作，确保《方案》各项工作任务加快落地。

《方案》的印发，标志着碳排放双控制度正在加快建立，碳达峰碳中和工作迈入了全新阶段。作为长期奋战在碳达峰碳中和一线的咨询工作者，我们为近年来国家绿色低碳发展取得的成就感到振奋，也为能亲历和见证碳达峰碳中和领域重大制度改革而荣幸。我们将继续以习近平生态文明思想为指引，充分发挥专业特长，积极为国家、地方、企业碳达峰碳中和工作建言献策，为早日实现“双碳”目标尽一份力量！

作者：中国国际工程咨询有限公司